摘要：畜禽產(chǎn)品獸藥殘留是政府關(guān)注、社會關(guān)切和消費者關(guān)心的食品安全問題。執(zhí)法實踐中，執(zhí)法人員對畜禽養(yǎng)殖、畜禽收購與屠宰、畜禽產(chǎn)品市場銷售等環(huán)節(jié)如何適用法律存在執(zhí)法困惑。結(jié)合有關(guān)法理分析，筆者認為：一是養(yǎng)殖環(huán)節(jié)銷售獸藥殘留超標的動物或動物產(chǎn)品的，應根據(jù)《獸藥管理條例》對養(yǎng)殖者進行處罰。二是屠宰環(huán)節(jié)畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標的，要以違法行為是否構(gòu)成為判定要素。對于畜禽產(chǎn)品尚未銷售的，相關(guān)主體沒有法律責任，但應對問題畜禽產(chǎn)品進行無害化處理，防止用于食品消費。對于畜禽產(chǎn)品已銷售的，應根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對相關(guān)違法行為人進行處罰。在自營模式和代宰模式中，違法行為人認定和法律責任歸屬有所不同。三是市場銷售環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標，應由按照《食品安全法》處罰。

近年來，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門持續(xù)開展畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控計劃，深入推進《全國獸藥（抗菌藥）綜合治理五年行動方案（2015—2019年）》（以下稱《行動方案》），全國畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)測合格率維持在99%以上。同時，食品藥品監(jiān)管部門也不斷強化動物源性食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)獸藥殘留監(jiān)管，2017年初，國家食品藥品監(jiān)督管理總局印發(fā)了《關(guān)于動物源性食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)獸藥殘留若干管理規(guī)定的公告》，要求各地食品藥品監(jiān)管部門加大對動物源性食品非法使用違禁藥物或濫用獸藥等違法行動的打擊力度，及時向農(nóng)業(yè)部門提供非法使用獸藥或獸藥殘留超標線索和監(jiān)督抽檢獸藥殘留超標信息。

上海作為畜禽產(chǎn)品的消費型城市，絕大部分畜禽產(chǎn)品由其他?。▍^(qū)、市）輸入，在加強產(chǎn)地畜禽產(chǎn)品監(jiān)管的同時，也對輸入的畜禽產(chǎn)品實施獸藥殘留的嚴密監(jiān)控和嚴格執(zhí)法。2017年以來，上海市農(nóng)業(yè)部門接受并處理了食品藥品監(jiān)管部門轉(zhuǎn)來的動物源性食品磺胺類藥物超標的有關(guān)線索，也曾在屠宰環(huán)節(jié)檢測到供滬生豬磺胺類藥物嚴重超標的個案。一線執(zhí)法人員在處理畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標案件時，對于畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、畜禽收購與屠宰環(huán)節(jié)以及畜禽產(chǎn)品市場銷售環(huán)節(jié)，如何適用法律存在困惑。據(jù)了解，各地操作也不盡相同，因此本文從法理角度對上述問題予以分析。

養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違法行為的法律適用

《獸藥管理條例》第40條規(guī)定，“有休藥期規(guī)定的獸藥用于食用動物時，飼養(yǎng)者應當向購買者或者屠宰者提供準確、真實的用藥記錄；購買者或屠宰者應當確保動物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內(nèi)不被用于食品消費?！钡?3條規(guī)定，“禁止銷售含有違禁藥物或者獸藥殘留量超過標準的食用動物產(chǎn)品?！钡?3條規(guī)定了銷售尚在用藥期、休藥期內(nèi)的動物及其產(chǎn)品用于食品消費的，或者銷售含有違禁藥物和獸藥殘留超標的動物產(chǎn)品用于食品消費的法律責任。據(jù)此，畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)存在銷售獸藥殘留超標的動物或動物產(chǎn)品用于食品消費的，應由農(nóng)業(yè)執(zhí)法機關(guān)根據(jù)上述條款進行懲處。侯向進等從養(yǎng)殖者如實記錄養(yǎng)殖檔案，并提供準確真實的用藥記錄的法定義務和責任，以及購買者詢問并查看用藥記錄，確保動物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內(nèi)不被用于食品消費的法定義務和責任的角度，分析了不同主觀狀態(tài)下的責任界定。

筆者認為，《獸藥管理條例》第43條設定的行為規(guī)范，并沒有假定主觀故意為構(gòu)成要件，因此在認定該違法行為時，不應以主觀故意為前提，行政相對人只要實施了銷售獸藥殘留超標的動物或動物產(chǎn)品的違法行為，不管是否準確、真實地記載并告知了購買者有關(guān)用藥、休藥記錄，也不論購買者或屠宰者是否詢問并查實所購畜禽是否在用藥期、休藥期之內(nèi)，對于養(yǎng)殖者的違法銷售行為均應按照《獸藥管理條例》第63條進行處罰；而對于購買者而言，《條例》第40條雖有相關(guān)義務性規(guī)范，但卻無明確的法律責任條款，若其屠宰、銷售獸藥殘留超標的動物或銷售此類動物產(chǎn)品的，只能選擇其他法律規(guī)范。

屠宰環(huán)節(jié)違法行為的法律適用

觀點爭議

畜禽屠宰環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)獸藥殘留超標時，除追溯養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違法行為外，對屠宰者應該如何處罰或處理，存在2種觀點。

觀點（1），不應對屠宰廠（場）進行處罰。按《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《生豬屠宰管理條例》等法律法規(guī)與相關(guān)標準，均未明確規(guī)定畜禽屠宰廠（場）檢測獸藥殘留的法定義務，也未設定相應法律責任。因此，畜禽屠宰廠（場）在獸藥殘留超標案件中不承擔法律責任。

觀點（2），畜禽屠宰廠（場）也屬于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，應該對其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負有主體責任，只要獸藥殘留超標理應承擔法律責任。但對于如何選擇法律規(guī)范進行處罰，又存在不同意見：一是按照《獸藥管理條例》第63條規(guī)定，以銷售尚在用藥期、休藥期內(nèi)的動物及其產(chǎn)品用于食品消費進行處罰。原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于銷售含有違禁藥物的食用動物產(chǎn)品行為處罰問題的函》（農(nóng)辦政函〔2006〕16號）也明確，在查處“瘦肉精”等違法行為中，屠宰加工、銷售環(huán)節(jié)適用《獸藥管理條例》第43條、第63條和第70條規(guī)定。二是按照《生豬屠宰管理條例》第26條規(guī)定，以生豬定點屠宰廠（場）出廠（場）未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗或者經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗不合格的生豬產(chǎn)品定性處罰。因為《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第55條規(guī)定，生豬屠宰的管理按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。三是以該行為違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33條第2項規(guī)定，按第50條第1款規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織銷售農(nóng)產(chǎn)品含有農(nóng)藥、獸藥等化學物質(zhì)殘留不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準為由進行處罰。四是按照《國務院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下稱《特別規(guī)定》）第3條第2款規(guī)定，以不按照法定條件、要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動或者生產(chǎn)銷售不符合法定要求產(chǎn)品進行處罰。因為該《特別規(guī)定》也適用于農(nóng)產(chǎn)品。

觀點分析

屠宰環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)獸藥殘留超標的畜禽產(chǎn)品是否應該追究相關(guān)主體的法律責任，作者認為，應從法律規(guī)范的構(gòu)成要素（即行為模式和法律后果）入手，分析各主體是否具有法定義務和法律責任。根據(jù)畜禽屠宰模式和畜禽產(chǎn)品所有權(quán)不同，分2種情況討論。

一是代宰關(guān)系。在代宰關(guān)系中，代宰戶是畜禽的收購者和所有者，按照《獸藥管理條例》第40條規(guī)定，其負有“購買者或者屠宰者應當確保動物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內(nèi)不被用于食品消費”的法定義務。在其購買畜禽的行為中，雖然與畜禽養(yǎng)殖者共同完成了銷售獸藥殘留超標的畜禽的違法行為。但《獸藥管理條例》第63條規(guī)定的“銷售”不應理解為包括購買者的購買行為，也就是說《條例》只明確了代宰戶收購畜禽時的行為模式，而沒有明確其法律后果，其收購尚在用藥期、休藥期的動物，并委托屠宰的行為不是違法行為，對代宰者不能按照《條例》第63條進行處罰。此時，畜禽屠宰廠（場）也不承擔法律責任，這和屠宰染疫和疑似染疫、“注水”動物等的行為根本不同，后者是法律明確禁止的屠宰行為。但假如屠宰者明知畜禽藥殘超標，仍按照代宰戶要求予以屠宰，且畜禽產(chǎn)品已被銷售的，則必須追究屠宰者和代宰戶的共同違法責任。

二是自營模式。在自營模式中，屠宰廠（場）則是畜禽的收購者、屠宰者和所有者以及畜禽產(chǎn)品的銷售者。如果其屠宰的畜禽獸藥殘留超標且尚未銷售出去，則該行為法律后果同代宰模式。如果已經(jīng)銷售出去，則其從養(yǎng)殖者購買畜禽的行為，連同畜禽屠宰行為，以及銷售獸藥殘留超標的動物產(chǎn)品行為共同構(gòu)成了一個完整意義上的“銷售獸藥殘留超標的動物產(chǎn)品”的違法行為，收購和屠宰行為只是銷售這一目的行為的手段和過程，應依法追究其銷售行為的法律責任。

作者認為第2種觀點中，之所以出現(xiàn)不同法律規(guī)范的選擇和適用，或是因為對“銷售”一詞的理解有誤，且對每部法律法規(guī)的適用范圍理解不夠。認為應該根據(jù)原農(nóng)業(yè)部復函（農(nóng)辦政函〔2006〕16號）和《獸藥管理條例》第63條進行處罰，這顯然是忽視了該條例第2條規(guī)定的適用范圍。認為根據(jù)《生豬屠宰管理條例》第26條進行處罰也是忽視了該條例的適用范圍，而且對畜禽檢驗檢疫的概念和范圍理解有誤。筆者認為，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，畜禽屠宰行為應屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，屠宰后的畜禽產(chǎn)品屬于初級農(nóng)產(chǎn)品?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33條第2項規(guī)定，農(nóng)藥、獸藥等化學物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的不得銷售，其第50條規(guī)定了法律責任，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機關(guān)應依法行政。重慶市第一中級人民法院行政判決書（〔2015〕渝一中法行終字第00430號）即堅持該觀點?；诖?，適用《特別規(guī)定》進行處罰也就沒有了法律依據(jù)，因為其適用以沒有法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定為前提。

市場環(huán)節(jié)違法行為的法律適用

對于消費者舉報或者食品藥品監(jiān)管部門抽檢發(fā)現(xiàn)畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標時，除追溯養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、屠宰環(huán)節(jié)涉嫌違法者的法律責任外，對市場銷售者如何適用法律進行處罰，也存在不同觀點。

觀點（1），應按《獸藥管理條例》第43條、第63條規(guī)定進行處罰。侯向進等等在《一起藥殘留超標肉品零售引起的執(zhí)法思考》一文中即堅持該觀點。

觀點（2），根據(jù)當前我國食品安全監(jiān)管工作的職能分工，流通領(lǐng)域監(jiān)管歸市場監(jiān)督管理部門，市場抽檢畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標時，應由其按照《食品安全法》第34條、第124條進行處罰。

筆者贊同第2種觀點。判斷一部法律法規(guī)能否適用于某類違法行為，首先應判斷該法律規(guī)范性文件的適用范圍?！东F藥管理條例》第2條規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)從事獸藥的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、進出口、使用和監(jiān)督管理，應當遵守本條例?！睋?jù)此，《獸藥管理條例》顯然不適用于畜禽產(chǎn)品市場銷售領(lǐng)域。作者認為，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》出臺后，尤其是農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)督管理部門職責分工劃分以后，《獸藥管理條例》第43條、第63條和農(nóng)業(yè)部復函中的“銷售”一詞應做狹義理解，僅指養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中的“銷售”行為，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機關(guān)應防止越權(quán)執(zhí)法。

畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控工作是一項系統(tǒng)工程，監(jiān)督執(zhí)法是關(guān)鍵一環(huán)。筆者認為：一是深入推進《全國獸藥（抗菌藥）綜合治理實施方案（2015—2019年）》時，嚴格執(zhí)行獸用處方藥制度，加大畜禽養(yǎng)殖檔案管理，對用藥記錄不全、不如實記錄，不嚴格執(zhí)行休藥期等違法行為，依照《獸藥管理條例》查處；二是明確畜禽屠宰企業(yè)獸藥殘留檢測的法定義務，對不履行該義務的行為設定罰則，解決代宰者與屠宰企業(yè)法律責任不清的問題；三是在抓好養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、屠宰環(huán)節(jié)獸藥殘留監(jiān)控工作的同時，加強部門間、地區(qū)間的溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動，畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控項目要與市場監(jiān)督管理部門相互銜接，消費地發(fā)現(xiàn)輸入的畜禽及其產(chǎn)品獸藥殘留超標的，要及時反饋生產(chǎn)地有關(guān)部門快速查處，以便形成齊抓共管、同頻共振的良好局面。

來源：中國獸醫(yī)發(fā)布